公益诉讼｜以新理念打造公益诉讼“十堰模式”
编者按：近年来，十堰市检察机关将公益诉讼作为“一把手”工程强力推进，特别是注重以全新理念为指引，确保三个效果的有机统一，取得显著成效。日前，十堰日报整版报道该市检察公益诉讼做法成效，全文如下：高标定位 持续发力
全面推行检察机关提起公益诉讼制度
十堰市人民检察院党组书记、检察长李学武
公益诉讼工作试点开展以来，十堰市检察机关认真落实上级部署，大力加强组织领导，不断强化推进措施，严格把握办案质量，着力打造公益诉讼案件办理的十堰模式，全市公益诉讼工作取得较好成效。全市9个院全部消除提起诉讼空白，实现公益诉讼在环境与资源保护、国有土地使用权出让、国有资产保护、食品药品安全四大领域全覆盖。
统筹谋划，夯实基础。全市两级院党组将公益诉讼作为“一把手”工程摆到突出位置，研究措施，部署推进。市人民检察院抽调精干力量组成工作专班，负责抓总、管总，对案件线索统一分析、统一研判、对诉前建议统一管理、统一把关，对公益诉讼案件全程参与、全面指导、全方位掌控。各基层院整合骨干力量成立专班，通力协作，确保公益诉讼案件高效率突破、高标准起诉、高质量出庭。
加强沟通，创优环境。试点期间，全市检察机关多次向党委、人大报告高检院、省检察院关于公益诉讼工作重要会议精神、重要领导批示、重大工作部署等，赢得了全市两级党委、人大的重视支持。市委书记、市人大常委会主任张维国要求，各级党委政府积极支持检察机关开展公益诉讼。市委领导的一贯高度重视、人大的大力支持，保证了全市检察机关提起行政公益诉讼全覆盖、见成效。
精准发力，狠抓办案。案件线索是公益诉讼的基础，我们注重通过对外协作、“两法”衔接平台、专项行动等方面多渠道挖掘线索。严抓办案质量，始终坚持严字当头、质量挂帅，严把线索成案、调查取证提起诉讼等重要关卡。在已开庭审理的公益诉讼案件中，市、县两级人民检察院上下协同、精心准备、统筹把关，确保了每件开庭审理的案件诉得出、判得了、效果好。
下一步，我们将根据高检院和省检察院的部署，坚持全面履职与突出重点相结合，结合十堰特点，加大办案力度，突出办理“南水北调中线工程核心水源区保护”等生态环境和资源保护领域公益诉讼案件，加大办理食品药品安全领域公益诉讼案件力度；进一步规范案件办理程序和标准，严格把握起诉条件和标准，增强公益保护实效；进一步加强民行检察队伍建设，增强一线办案力量，有针对性地强化素能培训，建立公益诉讼专门人才培养的长效机制。
2016年5月5日，郧阳区检察院诉郧阳区林业局怠于履行职责行政公益诉讼一案在郧阳区法院公开开庭审理。
2018年4月11日，丹江口检察院对一起刑事附带民事公益诉讼案进行案场勘察。
2018年5月18日，十堰市首例环境民事公益诉讼案在郧西县人民法院公开开庭审理。
山更青水更绿，食品药品和国有资产更加安全。公共利益是由不特定多数主体享有的，具有基本性、整体性和发展性的重大利益，承载着人民群众对美好生活的向往。
检察机关提起公益诉讼，旨在保护国家和社会公共利益。三年来，我市检察机关践行以人民为中心思想，牢牢把握公益这一核心，围绕 “党委领导、政府主责、检察监督、社会参与”公益保护大格局，依法全面履行法律监督职能，充分发挥 “督促之诉、协同之诉、补充之诉”功能作用，在生态环境和资源保护、食品药品安全、国有土地使用权出让、国有财产保护等领域成功办理了一批典型案件，取得了良好的政治效果、法律效果和社会效果。
——有效保护生态环境。围绕 “一库净水永续北送”，突出加强对生态环境和资源的保护。三年来，办理生态环境和资源保护领域公益诉讼案件86件，其中诉前程序78件、向法院提起诉讼8件；督促修复被损林地260余亩，恢复被污染、破坏的耕地10余亩；督促治理恢复被污染水源面积20余平方公里，督促47家违法企业进行整改。
——有效保障和改善民生。从医疗卫生、食品监督、食品经营许可证颁发等关系到人民群众切身利益方面入手，从源头上推动解决了一批群众反映强烈、对生产生活影响严重的 “老大难”问题。市人民检察院对郧西县个体工商户周克召销售假冒的 “云鹤”牌精致碘盐一案提起民事公益诉讼，法院当庭判决被告消除危险，收回由其销售的尚在流通中的假冒碘盐并依法处置，并在当地主流媒体上公开道歉。
——有效挽回经济损失。通过公益诉讼挽回直接经济损失5000余万元。其中，收回国有土地出让金4000余万元，收回人防易地建设费800余万元、税费200余万元，督促违法企业或个人赔偿损失100余万元。
聚焦公益 多种途径探索公益保护路径
2018年6月8日，丹江口市人民检察院诉汪荣洲涉嫌生产、销售有毒、有害食品罪提起刑事附带民事公益诉讼案在丹江口法院公开开庭审理。
公益保护是一个系统工程。从实现主体上看，“党委领导、政府主责、检察监督、社会参与”公益保护大格局逐渐形成，而检察监督正在发挥着越来越重要的作用。
从保护途径来看，检察监督保护公益包括但不限于提起公益诉讼。市人民检察院副检察长方小刚介绍，三年来，我市检察机关通过履行诉前程序、提起公益诉讼，办理了一批损害国家和社会公共利益的案件，办案范围涵盖生态环境和资源保护、食品药品安全、国有土地使用权出让、国有资产保护四大领域，办案类型涵盖行政公益诉讼、民事公益诉讼、刑事附带民事公益诉讼三大类型，让很多受到损害的国家和社会公共利益得到及时有效保护。
2016年5月5日，郧阳区人民检察院提起的湖北省首例行政公益诉讼案开庭审判并当庭宣判：被告郧阳区林业局未依法履行公益林地保护职责违法，判令依法继续履行职责。法庭判决后，该局督促吴某等人缴清了剩余罚款，并制订管护方案，督促他们在被毁林地上培土植树，恢复植被。
“目前该区域裸露土地已复绿。”近日，郧阳区人民检察院民事行政检察部负责人卜葆昌告诉记者，经过生态修复，被毁损林地已种上了侧柏、多花木兰和爬山虎等苗木及草本植物，而且成活率达95%以上。
这是我省首例行政公益诉讼案件，初步彰显了公益诉讼在保护国家和社会公共利益方面的意义。此案宣判后，湖北省林业厅专门向全省发文，要求各级林业行政部门切实提升执法规范化水平。
针对相关组织和个人侵害国家和社会公共利益的行为，我市检察机关同样果断亮出了公益诉讼“利剑”。
郧西县魏多成养猪专业合作社在养殖过程中将粪便冲入渗坑，直接排入干沟河。经检测，其排放的废水中总磷、氨氮、粪大肠菌群等均严重超标，造成环境污染，严重侵害社会公共利益。市人民检察院向法院提起民事公益诉讼，该合作社被判令赔偿其违法排放养殖废水对环境造成的损害40余万元。
丹江口市某火锅店老板汪某在火锅底料中添加罂粟壳，丹江口市人民检察院在以涉嫌生产、销售有毒、有害食品罪向法院提起刑事公诉的同时，以其行为严重侵犯了不特定人群的健康权，侵害了社会公共利益为由，一并提起附带民事公益诉讼。
“按照法律规定，提起公益诉讼必须经过诉前程序。司法实践中，公益受损的问题绝大多数通过诉前程序就已经得到较好解决。”市人民检察院行政检察部负责人李春波介绍，公益诉讼的核心是保护公益，提起诉讼不是目的。具体办案中，我们更加注重把双赢多赢共赢的监督理念落到实处，加强与行政机关的沟通交流，凝聚共同维护公益的共识，发挥法律监督职能作用，运用法治思维和法治方式帮助他们解决长期难以解决的棘手问题。
以行政公益诉讼为例，三年来我市检察机关对行政机关未依法履行职责提起行政公益诉讼案11件，仅占全部行政公益诉讼立案案件的10%左右。换句话说，通过诉前程序，近九成的案件中，行政机关都积极主动进行了整改。
通过公益诉讼，行政机关、审判机关、检察机关形成了有机联系的整体，通过启动程序依法监督、沟通协调、协作配合，形成了保护公益的强大合力。
更新理念 全面提升公益保护实际效果
2018年6月12日，市检察院邀请环保、综合执法等单位参会人员、市区4名人大代表对马家河边6万吨建筑垃圾的整改情况进行了现场检查。
一份诉前检察建议帮助收回近2000万元的土地出让金，一份诉前检察建议帮助“救活”2000平方米林地，一场发出诉前检察建议约谈推进会，“搬走”6万吨建筑垃圾……
市人民检察院副检察长郑隆侃介绍，实现双赢多赢共赢，正是我市检察机关开展公益诉讼工作的核心理念。通过诉前程序，国家和社会公共利益得到了有效保护，也就无须再提起公益诉讼。
2016年6月，郧西县人民检察院在调阅该县国土资源局部分案卷后发现，该县数家企业在通过挂牌方式获得出让的国有建设用地使用权后，存在长期拖欠土地出让金共计近2000万元的违约行为。该院向郧西县国土资源局发出检察建议，督促其依法追缴，从而避免了国有财产遭受损失。
公益诉讼，通过运用法律武器为行政机关“撑腰”，增强了行政相对人依法依规办事和遵纪守法意识。
在司法实践中，我市检察机关在强化监督的同时，运用法律智慧践行理性谦抑的司法理念，探索建立诉前会议等制度，凝聚公益合力，整合多方力量争取把问题解决在诉前，成效明显。
今年5月7日，市人民检察院行政检察部接到群众反映，有施工单位将大量建筑垃圾倾倒在十堰城区马家河下游河堤边。该院经初步调查和审查后，对该问题正式立案。为促进相关行政执法部门严格依法履行监管职责，5月18日下午，该院组织市环保局、市城管综合执法局专题召开发出诉前检察建议约谈推进会。化一家之力为多方合力，不到一个月，倾倒河堤边的6万吨建筑垃圾被“搬走”了。
将恢复性司法理念引入办案之中，“恢复原状”“增殖放流”“赔偿损失”“赔礼道歉”“消费警示”逐渐成为民事公益诉讼案件的经常性要求，被告人被要求承担相应民事责任，快速有效修复被损害的公共利益，确保公共利益得到有效保护。
郧阳区一因电捕鱼刑事附带民事公益诉讼被告人被要求放流鱼苗5万尾；丹江口市一火锅店老板汪某除了被判处刑罚外，还被法院判令在省级以上的新闻媒体赔礼道歉，同时发布消费警示……市人民检察院民事检察部负责人胡锦新表示，公益诉讼需要通过多种形式最大限度“修补”受损的公共利益，针对不同的案情，制订不同的“修补”方案，确保达到公益保护的最优效果。
不断探索
着力打造公益诉讼“十堰模式”
2017年3月28日，湖北省十堰市人民检察院诉周克召销售不符合安全标准的食品侵害众多消费者合法权益案在该市中级人民法院一审开庭审理并当庭宣判,判决支持了检察机关的全部诉讼请求。
检察机关提起公益诉讼制度是一项开创性工作，没有现成的经验可以学习和借鉴。开展试点工作的目的，就是为构建检察机关提起公益诉讼制度积累实践经验。
以行政公益诉讼为例，此前有的试点地方称检察机关为“原告”，有的地方称为“公诉人”。检察机关在提起公益诉讼中以何种身份出庭？庭审中如何称谓？处于何种法律地位？怎样更好地发挥检察机关在维护国家和社会公共利益中特有的职能作用？
郧阳区人民检察院提起的湖北省首例行政公益诉讼案件体现出强烈的探索精神。该院检察长蔡健介绍，就身份问题，当时法检两院之间意见不够统一。但是我们认为，检察机关既不同于行政诉讼中的原告，也不同于刑事诉讼中的公诉人。经过及时向上级院请示汇报并多次与法院沟通协调，庭审前法检两院达成一致意见，检察机关以“公益诉讼人”身份出庭诉讼。
“检察机关以‘公益诉讼人’身份出庭，为其它试点地区提供了十堰解决模式。”蔡健介绍，除此以外，为确保庭审活动焦点突出、节奏紧凑，体现公益诉讼人代表国家起诉的特点，我市法检两院之间还就庭前会议的证据交换、庭审焦点确定等重要问题反复沟通，明确了庭审程序和庭审模式，以及检察机关作为公益诉讼人在席牌摆放、陈述出庭职能等方面与普通行政诉讼的差异。
2015年8月至2016年3月，周协桥等六人在十堰城区大量销售假冒碘盐，侵害众多消费者生命健康权，存在重大食品安全隐患。因为涉嫌构成犯罪，周协桥等六人被提起刑事公诉。“为维护国家和社会公共利益，检察机关对其提起附带民事公益诉讼，请法院判处他们回收假冒碘盐，同时公开道歉。”胡锦新说，因刑事案件由基层法院审理，民事公益诉讼由市中级人民法院审理，该案由哪级法院审理一时难以确定。通过及时报告省人民检察院协调，最终案件由张湾区人民法院成功审判。该案推动了刑事附带民事公益诉讼程序衔接、管辖协调等方面的程序优化。
两年试点期过，去年7月，我市检察机关试点工作圆满“交卷”：全市9个人民检察院全部完成试点任务目标，实现了生态环境和资源保护、食品药品安全、国有土地使用权出让、国有资产保护四大领域提起公益诉讼“全覆盖”……工作经验在全省检察长会议上作典型交流。
面对一项没有先例可循的全新工作，诚如去年6月30日市人民检察院党组书记、检察长李学武在全省检察长会议上交流经验时所言：“通过一个个案件的精准办理，我市检察机关在探索中总结，在总结中探索，形成了一套可复制、可借鉴的办理公益诉讼的‘十堰模式’。”
即：一个小组领导。各院均成立了公益诉讼工作领导小组，检察长亲自挂帅，强化领导责任，便于组织最精干的力量投入办案；一个专班推进。各院均成立了公益诉讼办案专班，由民事行政检察部门业务骨干为主，公诉、侦监等部门业务骨干协同配合，形成强大战斗力；一名检察官主办。强化办案组织、推进责任，每个案件由一名检察官主办，明确办案时限、要求、责任，确保办案质量、办案效果和办案效率；一名专人跟踪。公益诉讼线索来源多、取证难度大、办案周期长，对每一个案件，市人民检察院都指定一名专人跟踪指导；一套方案研判。制定公益诉讼案件审查判断标准，对照分析和研判不同领域案件线索能否成案、采用怎样的办案方法和处理方式可以最大程度地发挥法律监督作用，最大限度地维护公共利益。
凡是过去，皆为序章。公益诉讼工作涉及面较广，专业性较强，办案周期长，办案难度大，对检察人员专业能力和综合素质要求非常高，同时还存在法律规定比较抽象，调查权的行使、证明标准的明确等办案程序、制度规范上较为缺失、不够健全的问题。
李学武表示，十堰检察机关将牢固树立双赢多赢共赢监督理念，以更大的力度、更实的措施、更好的效果，推动公益诉讼工作全面、持续、深入发展，为保护国家和社会公共利益作出新的更大贡献，在新时代检察机关依法保护国家和社会公共利益这幅新画卷上谱写新篇章。
来源| 十堰日报
编辑| 刘怡廷 牛晋阳
审核| 戴小巍
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